Законопроект

№ 970922-7 ^{В архиве}



 

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации в части саморегулирования отдельных видов деятельности»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации в части саморегулирования отдельных видов деятельности» разработан в целях реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере коммерческих воздушных перевозок и авиационных работ, выполняемых на легких воздушных судах. Данный коммерческий сегмент гражданской авиации, иначе именуемый как «малая авиация», имеет крайне высокую значимость для обеспечения транспортной доступности малых городов, деревень и иных населенных пунктов, особенно в труднодоступных регионах России, на Севере, на Дальнем Востоке, в Сибири. В России существует огромный нереализованный спрос на услуги «малой авиации», и реализация этого спроса повлечет за собой возникновение сопутствующего массового спроса на производство и техническое обслуживание в России легких воздушных судов, обеспечит развитие сети малых аэродромов, повысит ценность и значимость удаленных территорий, создаст предпосылки для экономического рывка в регионах.

Сегодня применение легких воздушных судов в сфере коммерческих воздушных перевозок практически невозможно по причине недифференцированных сертификационных требований к эксплуатантам, установленных приказом Минтранса РФ №246 от 13.08.2015. Исполнение указанных требований требует от любого эксплуатанта значительных затрат на найм штата персонала минимум 7-ми высококвалифицированных директоров, содержание сложной организационной структуры, ведение сложной системы документооборота и отчетности, содержание собственной наземной базы, организации медицинского обслуживания персонала и обеспечение авиационной безопасности, а также на иные цели. При этом к крупной авиакомпании с парком магистральных самолетов и к индивидуальному предпринимателю с одной шестиместной Цессной предъявляются одинаковые требования. По этой причине получение сертификата эксплуатанта перевозчиком, находящимся на удалении от крупного города, и имеющим лишь одно или несколько легких воздушных судов, невозможно ни экономически, ни организационно, а легкие воздушные суда приобретаются и эксплуатируются 2 исключительно для личных нужд обеспеченных граждан и организаций, и не участвуют в развитии экономики регионов России.

Сложившаяся ситуация противоречит рекомендациям Международной организации гражданской авиации (ИКАО) и лучшей международной практике. ИКАО в Дополнении Е Приложения 6 к Чикагской Конвенции призывает страны дифференцировать сертификационные требования к коммерческим эксплуатантам с учетом характера и объема подлежащих выполнению полетов и допускает иные формы и степени государственного контроля, вплоть до саморегулирования отдельных видов деятельности при условии обеспечения государственного контроля за безопасностью полетов.

В части лучшей международной практики можно обратиться к практике США, где существуют требования FAA 14 CFR Part 121 к крупным коммерческим авиакомпаниям и требования 14 CFR Part 135 к аналогу региональной и малой авиации. Причем даже внутри Part 135 существует дополнительная градация требований, от минимальных к одиночному пилоту, и постепенно усложняющихся по мере роста масштаба деятельности перевозчика.

Требования Part 135 к одиночному коммерческому пилоту-перевозчику фактически сведены к наличию у него лицензии коммерческого пилота (CPL), типового ЛВС, договора на обслуживание, страховки и пройденного обучения по перевозке опасных грузов. Прочие требования к нему не применяются - «1п general, the regulations do not require a single-pilot operator to develop and maintain manuals or training programs, designate a Director of Operations, Chief Pilot, or a Director of Maintenance». В России же в аналогичной ситуации к индивидуальному предпринимателю применяются все требования ФАП-246 в полном объеме, какие применяются и к крупной магистральной авиакомпании.

Ранее Минтранс уже предпринимал попытки дифференцировать требования ФАП-246 и нормы Воздушного Кодекса в интересах «малой авиации». Следы таких попыток встречаются, к примеру, в ст.8 ВзК, согласно которой не подлежат сертификации аэродромы, предназначенные для выполнения коммерческих воздушных перевозок на воздушных судах емкостью до 20 мест, а также в ФАП-246 в виде отсутствия требований к минимальному количеству воздушных судов емкостью менее 20 мест. Но все попытки дифференцировать ФАП-246 провалились по причине ресурсной неспособности Росавиации обеспечить контроль и оказание государственных услуг, а Ространснадзора обеспечить надлежащий государственный надзор на массовом и распределенном по всей территории России рынке «малой авиации». Современное состояние российской гражданской авиации показывает лишь дальнейшее снижение качества управления, контроля и надзора в этой сфере. Даже крупные российские 3 авиакомпании допускают ежегодные аварии и катастрофы по причине растущей некомпетентности своего летного состава, а крупные государственные учебные заведения не справляются с задачей подготовки коммерческих пилотов. Многие услуги Росавиации можно получить лишь в Москве и только при условии личного присутствия заявителя, много лет неразвита система оказания услуг в электронной форме. Возможностей Ространснадзора также совершенно недостаточно для обеспечения требуемой периодичности и качества осуществления надзорных процедур и функций. Дифференциация сертификационных требований к эксплуатантам ЛВС в таких условиях или будет носить чисто формальный характер без практического результата в виде развития рынка, или приведет к утере контроля, росту аварийности, нарушению прав потребителей, безответственности и коррупции в этом сегменте гражданской авиации.

Вместе с тем, международные обязательства России, закрепленные в Конвенции о международной гражданской авиации, и, в частности, в циркуляре ИКАО Doc 9734 «Руководства по организации контроля за обеспечением безопасности полетов», требуют создания государством эффективной системы контроля за деятельностью эксплуатантов.

Для решения подобного рода задач в иных отраслях с большим количеством участников рынка и с высокими рисками причинения ущерба вместо неэффективных лицензирования и сертификации уже давно и успешно применяются механизмы саморегулирования, закрепленные в федеральном законе от 01.12.2007 №315-Ф3 «О саморегулируемых организациях», а также в отраслевых законах. В частности, саморегулирование применяется в сфере инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, брокеров, дилеров, управляющих, депозитариев, регистраторов, инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, страховых организаций и брокеров, микрофинансовых организаций, кредитных потребительских кооперативов, жилищных накопительных кооперативов, форекс-дилеров, бюро кредитных историй. Саморегулирование коммерческой деятельности основано на принципе баланса между правом саморегулируемой организации (СРО) устанавливать собственные отраслевые стандарты и правила и обязанностью членов СРО нести коллективную имущественную ответственность за ущерб, причиненный потребителям или третьим лицам любым членом СРО. Принцип «все за одного» позволяет вовлечь всех членов СРО в процесс надзора и тем самым избежать многократного наращивания штатной численности надзорных органов. 4

Все СРО будут вынуждены устанавливать такие стандарты и правила, которые минимизируют риски причинения ущерба, отслеживать их исполнение, своевременно применять дисциплинарные меры к нарушителям вплоть до исключения из СРО с потерей права осуществлять коммерческую деятельность. Система СРО будет нацелена на предотвращение инцидентов, а не на реагирование на уже случившиеся аварии и катастрофы, как это свойственно государственным органам.

С другой стороны СРО не имеют возможности необоснованно ужесточить свои стандарты и правила, так как участники рынка могут перейти в другое СРО с более адекватным регулированием. Количество конкурирующих на рынке СРО законом не ограничено. Этот принцип обеспечивает баланс между желанием СРО повышать прибыль и риском потерять ее в случае инцидентов.

Обязательное создание компенсационного фонда является существенной мерой стимулирования ответственности, направленной на усиление мотивации членов СРО к соблюдению законодательства и правил СРО, и применяется одновременно с обязательным страхованием ответственности перевозчиков в соответствии с федеральным законом от 14.06.2012 №67-ФЗ. Таким образом СРО разделяют ответственность со страховыми компаниями, и берут на себя обязанности профессионального управления отраслевыми рисками, снижая тем самым тарифы на обязательное страхование ответственности перевозчиков для своих членов в рамках договоров коллективного страхования.

Помимо коллективного страхования, СРО будет обязано создать и применять коллективную систему управления безопасностью полетов (СУБД) и вести соответствующую отчетность, как это предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 18.11.2014 №1215 «О порядке разработки и применения систем управления безопасностью полетов воздушных судов, а также сбора и анализа данных о факторах опасности и риска, создающих угрозу безопасности полетов гражданских воздушных судов, хранения этих данных и обмена ими».

Законопроектом предлагается предоставить юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям право осуществлять коммерческие воздушные перевозки и авиационные работы на легких воздушных судах без получения сертификата эксплуатанта при условии их членства в профильной саморегулируемой организации, установить компенсационный фонд в качестве обязательной формы обеспечения материальной ответственности членов СРО, наделить Минтранс полномочиями регулировать порядок деятельности отраслевых СРО, а Ространснадзор наделить полномочиями осуществлять государственный надзор за деятельностью СРО в части соответствия их деятельности требованиям Воздушного кодекса, ФП ИВП, иных федеральных авиационных правил и законов. При этом сохраняется ранее действующая система сертификации эксплуатантов, применяемая в обязательном порядке для иных категорий эксплуатантов, или, в качестве альтернативы саморегулированию, для эксплуатантов ЛВС. аи& I Ijt l <Т. ?-iMoJuK^u^u.&