Законопроект

№ 40361-8



 

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»

Проект федерального закона подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти и направлен на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Принцип единства системы публичной власти предполагает «согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан» (Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-3). В указанных целях законопроектом предусматривается следующее. 1. Местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан. Органы местного самоуправления представляют собой одну из форм его осуществления. 2. Законопроектом подчеркивается правовая природа местного самоуправления - целью самоорганизации граждан признается решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. 3. В соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроектом выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов местного самоуправления. Законопроект предусматривает уточнение компетенции органов местного самоуправления в целях приведения ее в соответствие с правовой природой местного самоуправления. Кроме того, существование конструкции, предполагающей закрепление в федеральном законодательстве и вопросов местного значения и полномочий по их решению приводит к путанице при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Вопросы местного значения являются одним из элементов компетенции органов местного самоуправления, при этом, исходя из действующих формулировок, конкурируют по содержанию с закрепленными в федеральных законах полномочиями. Законопроектом предусматривается закрепление непосредственно полномочий органов местного самоуправления. 4. Предусматривается, что местное самоуправление осуществляется в городских округах, муниципальных округах и внутригородских 2 территориях (внутригородских муниципальных образованиях) городов федерального значения.

Одноуровневая организация местного самоуправления позволит создать новую систему организации власти на местах, в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению. Предлагаемый подход, учитывая высокую дотационность, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный, передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов на основе соглашений (в отдельных случаях вплоть до 100%), позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности. 5. Сохраняется разделение на городские и муниципальные округа. При этом критериями выступают действующие в настоящее время требования к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа, а также к плотности населения на территории городского округа.

За городскими и муниципальными округами закрепляется идентичный объем полномочий.

Перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения внутригородских муниципальных образований, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. 6. Законопроектом предусматривается три вида преобразования муниципальных образований: объединение, разделение и изменение вида муниципального образования (например, городской округ при несоблюдении установленных для него требований должен быть преобразован в муниципальный округ). 7. Структура органов местного самоуправления остается неизменной. Ее составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. 3 8. Законопроектом предусматривается единственный способ формирования представительного органа муниципального образования - муниципальные выборы. 9. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования. Избрание представительным органом муниципального образования осуществляется из своего состава либо из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Новелла обеспечивает предусмотренную Конституцией Российской Федерации возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления. 10. Глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта

Российской Федерации, всегда возглавляет местную администрацию. 11. Усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. С соответствующей инициативой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в представительный орган муниципального образования. Также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации. При этом, если в течение месяца со дня вынесения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации предупреждения, объявления выговора главе муниципального образования, главе местной администрации указанными должностными лицами не были приняты в 4 пределах своих полномочий меры по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения объявления выговора, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации. 12. Законопроектом обеспечивается синхронизация сроков полномочий главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняющего полномочия председателя представительного органа муниципального образования, со сроком полномочий соответствующего представительного органа муниципального образования. Это означает, что в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования полномочия такого главы муниципального образования также прекращаются досрочно. 13. В соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность. 14. Укрепляется статус и главы местной администрации. Законопроект предусматривает, что глава местной администрации замещает муниципальную должность. 15. В целях обеспечения учета интересов населения в отдельных населенных пунктах законопроектом предусматривается, что в структуру местной администрации городского округа, муниципального округа, как правило, входят территориальные органы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить и отраслевые (функциональные) органы местной администрации. При этом руководители территориальных и отраслевых органов местной администрации также замещают муниципальные должности. 16. Для всех должностных лиц местного самоуправления, под которыми понимается лицо, замещающее муниципальную должность, либо заключившее контракт (трудовой договор), наделенное в соответствии с уставом муниципального образования исполнительно- распорядительными полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, устанавливается единый срок полномочий - пять лет. 17. Законопроект обеспечивает исполнение отдельных решений 5

Конституционного Суда Российской Федерации. Так в частности, в целях исполнения Постановления

Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021 г. № 23-П, законопроектом предусматривается, что официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, или первое размещение (опубликование) в сетевом издании. При этом в случае, если первое размещение (опубликование) муниципальных правовых актов осуществляется в сетевом издании, в муниципальном образовании обеспечивается создание одного или нескольких пунктов подключения к сети «Интернет», доступных для их использования неограниченным кругом лиц. В целях исполнения Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2021 г. № 50-П законопроектом предусматривается, что избрание главы муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава проводится, как правило, на первом заседании представительного органа муниципального образования нового созыва. Если кандидат на должность главы муниципального образования не набрал необходимое число голосов, полномочия главы муниципального образования до дня избрания главы муниципального образования в установленном порядке и вступления его в должность в торжественной обстановке в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования. Также законопроектом предлагается установить, что полномочия главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования, начинаются со дня его избрания и вступления в должность в торжественной обстановке в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, и прекращаются в день проведения представительным органом муниципального образования нового созыва заседания, на котором рассматривается вопрос об избрании главы муниципального образования. Такой подход к разграничению сроков полномочий глав 6 муниципальных образований обеспечивает осуществление выраженного на муниципальных выборах волеизъявления большинства избирателей и принцип сменяемости власти. 18. В соответствии с законопроектом порядок принятия представительным органом муниципального образования решений определяется уставом муниципального образования. При этом решение представительного органа муниципального образования, в том числе устанавливающее правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, не может считаться принятым, если за него проголосовало менее половины от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Такой подход позволит обеспечить легитимность принимаемым представительным органом муниципального образования решениям. 19. Законопроектом уточняется перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Наряду с предусмотренными законопроектом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. 20. Законопроектом предлагаются положения о международных и внешнеэкономических связях органов местного самоуправления. Предусматривается формирование и ведение перечня соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей органов местного самоуправления. Определяется, что международные и внешнеэкономические связи осуществляются органами местного самоуправления в целях решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. 21. Законопроектом предусматривается право отдельных населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования (с учетом исторических и иных местных традиций, а также наличия почетных званий СССР и Российской Федерации), иметь официальные символы населенного пункта. 22. Предусматривается, что основная часть положений законопроекта вступает в силу с 1 января 2023 года. Отдельные главы 7 (в том числе, общие положения законопроекта) вступают в силу со дня его официального опубликования. При этом до 1 января 2028 года устанавливается переходный период, в течение которого осуществляется переход к одноуровневой организации местного самоуправления.